新一輪城中村改造開啟，城投公司該如何抓住機遇？
摘要：城投公司作為地方政府促經(jīng)濟、保民生的有利抓手，在過去棚戶區(qū)改造中發(fā)揮了重要作用。面對新一輪城中村改造，城投公司該如何抓住機遇呢？本文從城中村政策背景出發(fā)，分析了城中村改造歷史、改造模式、新一輪城中村改造要點，最后給出城投公司參與新一輪城中村改造的策略。
一、城中村改造的發(fā)展歷程
城中村是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。我國城中村最早出現(xiàn)于20世紀八十年代末，之后隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城中村逐漸成為普遍現(xiàn)象，呈現(xiàn)出總量大、分布廣、占地多和人口聚集等特點，成為推動城市發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。由于歷史遺留問題和落后的基礎(chǔ)設(shè)施，城中村普遍面臨著人口雜亂、環(huán)境臟亂差、治安混亂、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題，這不僅影響了市民的生活質(zhì)量，也限制了城市的發(fā)展?jié)摿�，城中村改造成為必要�?/p>
2006年，“十一五”規(guī)劃提出要穩(wěn)步推進城市危舊住房和城中村改造，拉開了全國范圍內(nèi)大規(guī)模城中村改造的序幕。至此城中村改造一直在各地推行，取得了一定成效。近年來，國家部委出臺的政策文件中，多將城中村改造置于城市更新之下，與老舊小區(qū)改造、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等并列于“三區(qū)一村”改造之中。2021年國家發(fā)改委在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務中便提到，要在老城區(qū)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新行動。2023年以來，多項新政出臺更是將城中村改造擺在至關(guān)重要的位置。2023年4月28日，中央政治局召開會議，提出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。7月21日，國務院常務會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《指導意見》。7月24日，會議指出，要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造，盤活改造各類閑置房產(chǎn)。8月18日，中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會聯(lián)合召開電視會議，會議提及“積極推動城中村改造、‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。密集出臺的政策釋放出新一輪城中村改造落子在即的信號，一時間讓“城中村改造”成為社會熱議的焦點話題。
二、新一輪城中村改造的要點
本輪城中村改造在“我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生深刻變化”“房住不炒”與“租購并舉”的背景下提出來的，其實施要點如下：
（1）范圍上，此次城中村改造僅限于“超大特大城市”，有針對性的對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的地區(qū)地區(qū)進行改造，參與城市數(shù)量有限，規(guī)模相對較小。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，目前國內(nèi)共有7個超大城市（城區(qū)常住人口1000萬以上），分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。14個特大城市（城區(qū)常住人口500萬至1000萬），分別是武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。
（2）周期上，追求穩(wěn)中求進、積極穩(wěn)妥，成熟一個推進一個，改造周期相對較長。綜合考慮城中村大量外來人口集聚，改造難度大、復雜等問題，此次城中村改造將作為一項長期的任務推進，總體來說以穩(wěn)定為主。
（3）資金來源上，強調(diào)市場化為主導，要求多渠道籌措改造資金，鼓勵民間資本參與，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。
（4）安置方式上，不再采取大規(guī)模貨幣化安置的方式，而是鼓勵多種安置方式相結(jié)合，本輪城中村改造更可能采用房票安置、實物安置、混合安置等模式。同時強調(diào)要把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。
（5）改造方式上，以保留利用為主，根據(jù)實體經(jīng)濟和居民企業(yè)的需求，部分改變功能，拆除的是危房和公共短板確實特別嚴重的空間，而增加的是公共服務設(shè)施。
三、城中村改造模式
關(guān)于城中村更新改造模式，不同的視角有不同的劃分方法。根據(jù)主導方不同，可以把城中村改造模式分為三種：
一種是政府主導模式。由政府發(fā)起并承擔前期投資方，以政府力量自上而下開展城中村改造的模式。這種模式政府掌握控制權(quán)，表現(xiàn)出推進力度大、過程總體可控、村集體和村民合法權(quán)益總體保障、可有效落實等優(yōu)點。但也存在資金來源單一、政府財政壓力大、村民參與度低、成本高等問題。
二是市場主導模式。由各地區(qū)政府為主體建立投融資平臺，通過立項招標的方式，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與改建，并給予房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)優(yōu)惠政策。引入社會資本，緩解資金壓力，提升改造專業(yè)性、效率和品質(zhì)是這種模式下的優(yōu)點。但也有缺點，比如村民利益訴求難保障、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)尋租現(xiàn)象嚴重等問題。
三是村集體主導模式。是指由村集體和村民自下而上，通過集體討論和民主協(xié)商決定城中村改造方案，并以村集體為主導推進城中村改造的模式。此種模式村集體和村民自愿、自發(fā)、自主推動，實施阻力小，有效維護村集體和村民利益，但也具有一定的特殊性，需要村集體和村民有較強的經(jīng)濟能力以及總體把控能力。
四是多元協(xié)作模式。是指政府、企業(yè)、社區(qū)組織和居民等多元主體參與，自上而下與自下而上決策相結(jié)合的綜合型城中村更新改造模式。這種模式能取長補短，政府進行合理引導以避免逆向選擇和道德風險，同時引入民間資本可以緩解資金壓力。
四、城投企業(yè)參與新一輪城中村改造策略
城中村改造面臨著社會矛盾、土地資源、資金投入與回報等方面的挑戰(zhàn)，需要政府和社會各方共同合作，形成合力。城投公司作為地方政府促經(jīng)濟、保民生的有利抓手，在此輪城中村改造中必然大有作為。城中村改造是一項系統(tǒng)工程，它的土地性質(zhì)復雜、涉及利益主體多且協(xié)調(diào)難度大、而且還涉及規(guī)劃調(diào)整、生態(tài)保護、基層治理等方方面面。而城投公司具有政策優(yōu)勢、經(jīng)驗優(yōu)勢和體制優(yōu)勢，由城投公司作為城中村改造的實施主體，有利于實施頂層設(shè)計，更有利于政府對總體過程的把控。那么，城投企業(yè)該如何參與新一輪城中村改造呢？
（一）多角度、多方式參與
一是作為政府方出資代表，通過PPP或特許經(jīng)營模式參與政府主導的城中村改造。政府通過公開引入社會資本方，將城中村改造項目一定期限的特許經(jīng)營權(quán)授予由城投企業(yè)和社會資本方成立的項目公司，由項目公司作為項目投融資、建設(shè)、運營、后續(xù)維護等工作的實施主體。
二是作為政府授權(quán)主體，通過“政府授權(quán)模式”和“投資人+EPC模式”參與城中村改造項目。第一種政府授權(quán)模式主要是以地方政府為主導，城投企業(yè)作為投資建設(shè)主體，擔負城中村改造投融資和建設(shè)管理任務。第二種投資人+EPC模式是在地方政府的授權(quán)下，由城投企業(yè)作為城中村改造項目的業(yè)主方，通過對外公開招投標確定合作方，城投企業(yè)與合作方按照約定股權(quán)比例成立項目公司，簽訂開發(fā)投資協(xié)議，以項目公司作為投融資建設(shè)管理實施方。
三是作為主要投資人或牽頭方，或與其他資本方共同合作參與城中村改造項目。例如云南省城市建設(shè)投資有限公司與政府簽署城中村改造戰(zhàn)略合作協(xié)議，以投資者的身份參與項目，雙方將共同組建新公司，作為官渡區(qū)城中村土地開發(fā)的實施主體和項目投融資及招商平臺。這種模式使政府行政資源與企業(yè)市場資源形成互補，解決城中村改造中存在的資金、拆遷安置、規(guī)劃、招商引資等難題，成為推動城中村改造的一個全新嘗試和有益探索。
四是房地產(chǎn)開發(fā)角度，借力自身核心資源“土地”，通過土地資產(chǎn)和土地獲取優(yōu)勢，以及地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗，通過一二級聯(lián)動或一二三級聯(lián)動的方式參與城中村改造項目。
五是從工程建設(shè)角度，依托建筑施工經(jīng)驗和專業(yè)資質(zhì)、區(qū)域內(nèi)競爭優(yōu)勢和資金成本相對低的信用優(yōu)勢，提供工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)計、施工、咨詢、管理等全產(chǎn)業(yè)鏈綜合服務。
（二）以市場化為主導，多業(yè)態(tài)運營
《指導意見》指出，新一輪城中村改造要努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運營。目前城投企業(yè)正面臨市場化轉(zhuǎn)型考驗，城中村改造不僅涉及項目的建設(shè)和融資，還涉及到整個上下游產(chǎn)業(yè)鏈的運營與服務，新一輪城中村改造或可為其提供轉(zhuǎn)型新方向。第一，此次城中村改造與保障性住房緊密結(jié)合起來，城投公司可以抓住機遇，組建專業(yè)化、規(guī)�；》孔赓U機構(gòu)，專門負責保障性住房的租賃、出售、物業(yè)服務等業(yè)務，盤活存量資源。例如，廣州城投公司新組建廣州安居集團，探索構(gòu)建公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房三大主營業(yè)務。第二，城中村改造為新動能新產(chǎn)業(yè)留足空間，城投公司可以利用自身資源優(yōu)勢，拓寬產(chǎn)業(yè)板塊，參與城中村改造全周期產(chǎn)業(yè)鏈，比如建筑材料產(chǎn)業(yè)鏈。第三，積極與地方政府、社會資本合作，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，聚焦于產(chǎn)業(yè)園運營及資源整合。第四，不斷提高自身運營管理能力，參與供水、電力、煤氣、熱力、公共交通等公共事業(yè)領(lǐng)域。
（三）拓寬融資渠道，多渠道籌集改造資金
城中村改造項目周期長、體量大、利益主體多元，且多存在土地遺留問題，使得需要多渠道改造資金的長期支持，才能有效保障項目有序推進�！吨笇б庖姟诽岢觯嗲阑I措改造資金，鼓勵和支持民間資本參與。城投公司作為地方政府投融資平臺，融資能力對項目落地發(fā)揮至關(guān)重要的作用，應積極拓寬融資渠道，以降低融資成本，提高融資效率。一是提前謀劃具有盈利性的城中村改造項目，積極對接融資機構(gòu)，包括銀行、非金融機構(gòu)、信托、私募股權(quán)、政府基金等。二是拓展資本市場融資，通過股權(quán)融資、債券發(fā)行等方式拓展資本市場融資渠道，引入社會資金。三是積極尋求與社會資本合作，提升融資能力，降低融資壓力，提高資金使用效率。
（四）整合資源，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度
《指導意見》提出，新一輪城中村改造需統(tǒng)籌處理各方面利益訴求。城中村改造是一個多元利益博弈的過程，必須平衡公共利于、集體利益和企業(yè)利益。城投公司應發(fā)揮發(fā)揮資源整合、統(tǒng)籌管理作用，做好不同利益群體之間的溝通和協(xié)商，使各利益群體的益訴求能夠在城中村改造過程中得到更好的反映和平衡，形成利益共同體。首先，城投公司與地方政府聯(lián)系密切，具有較好的政企關(guān)系，能較好協(xié)調(diào)各政府部門的關(guān)系。其次，城投公司作為地方政府投融資平臺，背靠政府支持，信用良好，易獲得金融機構(gòu)的青睞，有利于彌補政府財政資金投入不足問題。然后，城投公司應貫徹地方政府意志，以市場化方式與社會資本方合作，起到政府與社會資本方溝通協(xié)調(diào)的橋梁作用。最后，城投應發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)和資源協(xié)調(diào)優(yōu)勢，做好資源整合、方案統(tǒng)籌、存量盤活。
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