《調(diào)研報(bào)告出爐》，看地方債現(xiàn)存的四大問題和四點(diǎn)建議
為了強(qiáng)化對政府債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)管理，全國人大公開一份最新調(diào)研報(bào)告，指出問題并給出了建議。
9月14日，中國人大網(wǎng)公開了全國人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的《關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），這份報(bào)告是今年3月以來，對廣東、江蘇、貴州、云南等20個(gè)省份調(diào)研、廣泛聽取各方情況介紹和意見建議等基礎(chǔ)上形成的。
《報(bào)告》在介紹我國政府債務(wù)的發(fā)展歷程和加強(qiáng)政府債務(wù)管理和監(jiān)督情況后，指出當(dāng)前政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解存在四大問題。
問題一：局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。近年來政府債務(wù)規(guī)模增長較快，有的地方債務(wù)規(guī)模較大、風(fēng)險(xiǎn)等級高，容易造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。
目前中國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，截至2023年末，全國政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額與GDP之比）為56.1%。這低于國際通行的60%警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家。
目前政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在地方政府債務(wù)上，盡管風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但財(cái)政部此前公開表示，中國地方政府的債務(wù)分布不均勻，一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，還本付息壓力較大。經(jīng)過一攬子防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)舉措落地，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到整體緩解，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
問題二：政府債務(wù)預(yù)算管理有待加強(qiáng)。一些地方反映，能夠?qū)崿F(xiàn)融資收益平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目越來越少，專項(xiàng)債兼顧收益性、公益性、拉動(dòng)投資等多方面的目標(biāo)難度加大。全國政府債務(wù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系尚不完善。與負(fù)債管理相對應(yīng)的資產(chǎn)管理制度尚未規(guī)范建立。
目前地方政府新增債券主要來自新增專項(xiàng)債，今年額度是3.9萬億元。截至今年7月，約42.8萬億元地方政府債務(wù)余額中，專項(xiàng)債務(wù)余額達(dá)到26.6萬億元，剩余的是一般債務(wù)余額。
不同于地方政府一般債投向沒有收益的公益性項(xiàng)目，專項(xiàng)債需要投向有一定收益的公益性項(xiàng)目，且項(xiàng)目收益能夠覆蓋本金利息，這也被稱為融資收益平衡。
但實(shí)踐中，由于能夠?qū)崿F(xiàn)融資收益平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目越來越少，一些地方為了爭取專項(xiàng)債額度，出現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)包裝項(xiàng)目，夸大收益情況。再加上一些項(xiàng)目管理運(yùn)營不善等原因，近幾年地方審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益不及預(yù)期，甚至沒有收益。
比如，今年8月寧夏審計(jì)廳披露審計(jì)報(bào)告稱，發(fā)現(xiàn)242個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目預(yù)測2023年底實(shí)現(xiàn)收入121億元，但實(shí)際無收益，無法依靠項(xiàng)目收益還本付息，財(cái)政支出壓力大。
另外，專項(xiàng)債資產(chǎn)管理制度尚不完善，有些項(xiàng)目資產(chǎn)登記在地方國有企業(yè)名下，但償債責(zé)任則是政府。比如今年北京審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，昌平區(qū)47.90億元轉(zhuǎn)增區(qū)屬國有企業(yè)權(quán)益，債券項(xiàng)目收入歸屬企業(yè)，還本付息責(zé)任由區(qū)級財(cái)政承擔(dān)。
問題三：市場化約束機(jī)制不夠健全。地方政府債券發(fā)行中，項(xiàng)目信息披露不充分。一些金融機(jī)構(gòu)融資審核管理不夠嚴(yán)格。信用評級機(jī)構(gòu)出具的信用評級結(jié)果沒有體現(xiàn)各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)債務(wù)狀況的差異性。
比如，目前地方政府債券信息披露集中于財(cái)政部門重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)的地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收支等內(nèi)容，而不是與地方政府債券關(guān)聯(lián)度較高的政府微觀財(cái)務(wù)信息。金融機(jī)構(gòu)基于政府信用投資，有的對具體項(xiàng)目審核管理不嚴(yán)。而目前信用評級機(jī)構(gòu)對所有地方政府債券出具的信用評級結(jié)果均為最高信用評級。
問題四：法律約束和追責(zé)問責(zé)需加大力度。預(yù)算法對地方政府債務(wù)發(fā)行、使用和管理的規(guī)定比較原則，相關(guān)配套法規(guī)制度不夠健全完善。不少地方貫徹實(shí)施預(yù)算法有關(guān)政府債務(wù)管理的規(guī)定不夠嚴(yán)格，有的未按法律規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。有的地方人大監(jiān)督作用尚未有效發(fā)揮。
對于這些問題，《報(bào)告》也針對性給出了四點(diǎn)意見建議：
建議一：更好統(tǒng)籌政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展。比如探索研究建立適合我國國情的政府債務(wù)規(guī)�？刂茩C(jī)制，形成對政府債務(wù)合理水平的穩(wěn)定預(yù)期。
建議二：加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。比如，健全專項(xiàng)債投資項(xiàng)目科學(xué)決策機(jī)制，做實(shí)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備，杜絕脫離實(shí)際、超出財(cái)政承受能力和資金來源不落實(shí)的投資行為。加強(qiáng)項(xiàng)目收益融資平衡變化情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測。
建議三：更好發(fā)揮市場化約束機(jī)制作用。比如進(jìn)一步推動(dòng)政府債務(wù)信息公開。強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)和失職行為的追責(zé)問責(zé)。完善地方政府債券信用評級制度。
建議四：強(qiáng)化政府債務(wù)管理法律約束和追責(zé)問責(zé)。比如，壓實(shí)地方責(zé)任，健全地方政府舉債終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、人大預(yù)算審查監(jiān)督的有機(jī)貫通、相互協(xié)同，形成監(jiān)督工作合力。
本文來源：第一財(cái)經(jīng)
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