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文/睿立方研究院

摘要：公司制作為現(xiàn)代企業(yè)制度的主要實現(xiàn)形式，國有企業(yè)改革必然延伸到法人治理結構建設這個核心層面，而健全公司法人治理結構，核心就是推進董事會建設。本文主要結合國企董事會建設相關政策文件，初步剖析了國企董事會的機構設置，結合城投企業(yè)的董事會建設面臨的諸多問題，提出相關建議，旨在幫助城投企業(yè)完善董事會建設，推動企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

本文為城投企業(yè)公司治理研究的系列文章之一。

一、研究背景

董事會在法人治理中發(fā)揮核心作用，健全公司法人治理結構的核心就是推進董事會建設。完善國有企業(yè)董事會建設是新形勢下深化國有企業(yè)改革的一項重要任務, 也是完善國有企業(yè)法人治理結構的關鍵一環(huán)，對國有企業(yè)深化改革推進起到直接作用，有利于國有企業(yè)建立市場化體制機制。

2015年8月24日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號），提出完善現(xiàn)代企業(yè)制度措施之一是健全公司法人治理結構，而健全公司法人治理結構的重點是推進董事會建設。2017年5月3日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號），對于“加強董事會建設，落實董事會職權”進行了詳細的闡述，主要包括落實和維護董事會權利、優(yōu)化董事會組成結構、規(guī)范董事會議事規(guī)則以及加強董事隊伍建設四個方面。2019年6月3日，國務院國資委印發(fā)了《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》（國資發(fā)改革〔2019〕52號）（以下簡稱“授權清單”），分別針對各中央企業(yè)、綜合改革試點企業(yè)、“兩類公司”（國有資本投資公司和國有資本運營公司）試點企業(yè)以及特定企業(yè)相應明確了授權放權事項，授權事項中有較多部分涉及到國有企業(yè)董事會的權限。

二、董事會機構設置

（一）董事會人員構成

1. 政策要求

《公司法》規(guī)定，國有企業(yè)的董事會成員為不超過13人（有限責任公司為3~13人，股份有限公司為5~13人），其董事會成員中應當有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產生。董事會設董事長一人，可以設副董事長。董事長、副董事長一般由國有資產監(jiān)管機構從董事會成員中指定。

對于“兩類公司”，依據《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號），董事會成員原則上不少于9人，由執(zhí)行董事、外部董事、職工董事組成，外部董事應在董事會中占多數(shù)。對于國有資產監(jiān)管機構授權的“兩類公司”，執(zhí)行董事、外部董事由國有資產監(jiān)管機構委派，職工董事由職工代表大會選舉產生，董事長、副董事長由國有資產監(jiān)管機構從董事會成員中指定。

2. 董事會成員數(shù)量合理性探討

一般而言，國有企業(yè)董事會的成員數(shù)量需要根據企業(yè)自身的規(guī)模以及企業(yè)管理的需要來確定合理的范圍，同時從滿足國家政策的規(guī)定以及提升企業(yè)決策效率的角度出發(fā)來確定董事會具體的成員數(shù)量。

“兩類公司”改革是國企改革的重要舉措，其改革實踐尤其是董事會建設方面的改革內容，值得其余國有企業(yè)借鑒。下表1為六家“兩類公司”的董事會成員構成。對于規(guī)模較大的國有企業(yè)而言，建議董事會成員設為10人，其中執(zhí)行董事、外部董事、職工董事分別為4人、5人和1人（可通過公司章程規(guī)定董事會決議平票時的處理辦法）。這樣的人員設置即滿足政策對于董事會人員和構成的要求，又可以充分提高企業(yè)決策效率。

表1 部分“兩類公司”董事會成員構成（單位：人）

（二）外部董事制度建設

1. 制度建設意義

建立外部董事制度，對規(guī)范公司治理結構、提高決策的科學性、防范重大風險有著重要意義。對于絕大多數(shù)國有企業(yè)而言，企業(yè)的決策者（董事會成員）和執(zhí)行者（總經理、副總經理等經營管理人員）高度重疊，容易造成內部人控制、關聯(lián)交易或人情交易等現(xiàn)象，嚴重損害出資人利益，造成國有資產的流失。引入外部董事，一方面可以保證決策公開，另一方面可以提交企業(yè)管理水平，從而促進企業(yè)業(yè)績的提升。

近幾年，各省市也在積極推行外部董事人才庫建設。2019年，江蘇省屬企業(yè)外部董事工作取得明顯成效，省國資委負責董事會建設的21家省屬企業(yè)均已配備外部董事，其中13戶實現(xiàn)了董事會“外大于內”，剩余8家目前分別配備了2-3名外部董事，這也使江蘇省屬企業(yè)外董總量達到45名，預計到2020年年底前基本實現(xiàn)省屬國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會。

2. 外部專職董事建設

《國有獨資公司董事會試點企業(yè)外部董事管理辦法（試行）》（國資發(fā)干二〔2009〕301號）指出“專職外部董事，是指國資委任命、聘用的在董事會試點企業(yè)專門擔任外部董事的人員，專職外部董事在任期內，不在任職企業(yè)擔任其他職務，不在任職企業(yè)以外的其他單位任職”，這是專職外部董事與兼職外部董事的區(qū)別所在。

然而，專職外部董事建設面臨很多問題：人才來源渠道問題、對外部董事的約束力的問題、隊伍不夠穩(wěn)定問題和作用的局限性問題等。從地方專職外部董事管理試行文件來看，設置專職外部董事首先要搭建或“委托”一個機構即專職外部董事管理機構，機構與國資委的關系很難界定，也面臨專職外部董事的勞動關系歸屬問題；此外，對于專職外部董事，他們的身份問題以及退出后歸屬問題都需要制度進行完善。

（三）董事會召開與權限

1. 董事會召開

按照公司法，董事會每年度至少召開兩次會議，每次會議應當于會議召開十日前通知全體董事和監(jiān)事。代表十分之一以上表決權的股東、三分之一以上董事或者監(jiān)事會，可以提議召開董事會臨時會議。董事會會議應有過半數(shù)的董事出席方可舉行。董事會做出決議，必須經全體董事的過半數(shù)通過。

具體的議事流程見下表2。

表2 董事會議事流程

2. 董事會權限

除了公司法和公司章程規(guī)定的董事會基本權限外，“授權清單”對于綜合改革試點企業(yè)（包括國有資本投資、運營公司試點企業(yè)、創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)、東北地區(qū)中央企業(yè)綜合改革試點企業(yè)、落實董事會職權試點企業(yè)等）的董事會進行了一定程度的授權放權（具體授權見下表3），主要針對戰(zhàn)略經營計劃和投資管理方面的授權。對于“兩類公司”的董事會，授權放權內容拓展到戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等。

表3 對綜合改革試點企業(yè)的授權放權事項

（四）董事會下設機構

董事會職責的有效落實需要專門的下屬委員會進行協(xié)助，一般而言，董事會下設戰(zhàn)略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風險控制委員會等專門委員會。專門委員會在董事會授權范圍內開展相關工作，具體職責可參照下表4。

表4 專門委員會職責表

三、董事會建設面臨的主要問題

（一）董事會制度流于形式

許多城投企業(yè)雖然在公司章程中明確了董事會的職責范圍，也制定了董事會的議事規(guī)則，但是依然存在董事會制度流于形式的現(xiàn)象，具體有：董事會召開頻率過低，會議議題均為已“內部決策完畢”的事項；內部人控制嚴重，董事會淪為“一言堂”；職工董事和外部董事未能發(fā)揮其職責，無法做出客觀決策和有效監(jiān)督；企業(yè)重大經營事項更多的由黨委會或者總經理辦公會來進行決策等。

（二）難以引進合格的外部董事

目前國資委選擇外部董事的對象，主要是曾擔任過或仍然是國企領導或政府部門、行業(yè)協(xié)會的領導。這樣選聘的好處是他們比較了解國企的“生態(tài)”，熟悉國企管理和運作的規(guī)則。但負面影響是這些外部董事在經驗、知識結構等方面過于雷同，不能勝任董事會多元化的要求，更談不上按照市場化的要求招聘董事。此外，外部董事在城投企業(yè)董事會成員中占比較小，更多的董事為企業(yè)經營者，最后的結果是外部董事難以參與或影響董事會的決策。

（三）董事的制約機制不完善

一方面是董事責任的落實依靠的是制度，未能落到實處，企業(yè)對于未能履行職責的董事缺乏懲罰機制和力度；另一方面，城投公司治理的外部約束薄弱，缺乏必要的透明度，信息披露和透明度方面不完善導致很難對董事進行激勵和約束。

四、董事會建設意見

（一）厘清黨委會、董事會和經理層的權力界限，明晰各治理主體的職權

城投公司黨委會更多的是對于“三重一大”的事項進行前置研究，重大事項的決策應更多的依靠董事會進行決策，而經理層負責的是普通事項的決策以及各項決策的落實。對于國有資產監(jiān)督管理機構而言，通過選派國有產權的代表進入董事會來實現(xiàn)對企業(yè)的管理，僅對公司經營中特定重大事項做出決定。

在具體操作上，需要充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎作用，通過完善公司章程、制定各決策主體的議事規(guī)則，對不盡明確的事項，通過定義或劃定范圍以明晰各治理主體的職權范圍。

（二）增加外部董事、建立外部董事選聘及評價制度

提高城投公司董事會的外部董事比例，形成外部董事占多數(shù)的董事會結構，有利于保證董事會決策的專業(yè)性和科學性，同時避免企業(yè)內部人控制的現(xiàn)象。此外，需要建立外部董事的選聘及評價制度，明確外部董事的選聘、評價、解聘和激勵要求或措施，避免董事會結構流于形式。在外部董事的選擇上，保證一定數(shù)量的高校、科研單位或民營企業(yè)的經營管理人才，保證董事會的多元化要求。

（三）董事會下設專門委員會

根據改革要求，在董事會設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會等，為董事會決策提供咨詢，強化和規(guī)范董事會決策功能，提高董事會決策的科學性。如果有職能部門承擔某項專門委員會職責，則可以不設此類委員會。此外，需要相應的制度來明確專門委員會的職責，確定委員會召開頻率、召開時間、決議內容、構成人員和會議成果落實等方面內容。

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